A közigazgatás korszerűsítése

A Múltunk wikiből

A Szabadelvű Párt és a parlamenti ellenzék a modern nyugati polgári intézmények hazai megteremtését tekintette a kormányzat és a törvényhozás fő feladatának. A közigazgatás kiépítése során két fő, egymással ellentétes álláspont alakult ki. A mindenkori kormányok és a kiegyezés híveinek nagyobb része centralizált állami közigazgatást szándékozott létrehozni. Ezt támogatta a polgárság és a nagybirtokos arisztokrácia is. A Függetlenségi Párt és a megyei dzsentri számottevő része viszont saját hatalmi pozíciói, vezető szerepe maradványainak védelmében a megyék széles körű önkormányzatának fenntartása mellett foglalt állást. Az adminisztráció nagyarányú korszerűsítését tehát pártpolitikai szempontok nehezítették. A kor ideológiájának szemszögéből a vármegye alapjaiban támadhatatlan volt. Ezt tekintették az ország függetlenségét biztosító egyik fő bástyának, amelynek falai védelmet nyújtottak, s szükség esetén újból védelmet nyújthatnak a Habsburgok abszolutisztikus törekvéseivel szemben. A megyék államosítását a dzsentri és a függetlenségi ideológia ellenében nem lehetett megvalósítani. Hiányzott az ehhez szükséges pénz is, hiszen a közigazgatás államosítása nyomán az államnak egyedül kellett volna fizetnie a megyék és a törvényhatósági jogú városok tisztviselőit, ami újabb megterhelést jelentett volna a kincstár számára. Az örökségbe kapott megyerendszer viszont az államnak is olcsó volt, mivel eleve önellátásra rendezkedett be. A vármegyék az általuk beszedett törvényhatósági pótadóból fizették tisztviselőiket.

Tisza Kálmán a polgári jellegű miniszteriális kormányrendszer és a feudális hagyományú, részben ellenzéki megyerendszer egyidejű fenntartásával fokozatosan kiterjesztette az állam hatáskörét a megyei élet mind szélesebb területeire. A Tisza-kormány meghagyta ugyan az 1870-ben már erősen korlátozott megyei autonómiát, de új rendelkezéseivel szűkítette a választott tisztviselők számát. Ezentúl a főispán nevezte ki az orvosokat, a levéltárnokot, a számvevőt. A megye önállóságára súlyos csapást mért a közigazgatási bizottságok megteremtése. A dualizmus korának talán legbonyolultabb, legnehezebben érthető és legvitatottabb közigazgatási törvénye, az 1876:VI. tc., a kiegyezés óta kiépített állami szakigazgatás és a régi törvényhatósági közigazgatás összhangját teremtette meg, egy testületbe, a közigazgatási bizottságba vonva össze a különféle igazgatási ágak helyi vezetőit. Az új testület látszólag az önálló vármegye és a központi hatalom kiegyezését hozta meg: 21 tagjából 10-et a kormánytól teljesen független megyegyűlés választott, további 5 (az alispán, a főjegyző, a tiszti ügyész, a főorvos és az árvaszéki elnök) ugyancsak megyei tisztviselő volt, míg a központi hatalomnak mindössze 6 képviselője (a főispán, az adófelügyelő, a tanfelügyelő, a postaigazgató, az úgynevezett államépítészeti hivatal vezetője és a királyi ügyész) kapott helyet benne. Ez a megyei minisztériumnak tekinthető új szerv ellenőrizte a törvények végrehajtását, gondoskodott mind a kormányrendeletek, mind a megyei szabályrendeletek végrehajtásáról. Nagy hatalom volt a kezében, mert nemcsak a megye apparátusával rendelkezett, hanem a megyében működő állami intézmények irányításába is beleszólhatott. A törvény szerint a bizottságnak „a törvényhatóság területén levő összes, akár a közigazgatásnál alkalmazott állami, akár törvényhatósági és községi közegek engedelmeskedni tartoznak”.[1] Az állami középfokú szervek hatalma is csökkent, mert a szakhivatalok most már nem közvetlenül egy-egy minisztertől, hanem részben a főispántól és a közigazgatási bizottságtól függtek.

A törvényt nemcsak a függetlenségi ellenzék, hanem egy sor kormánypárti megye, város, s a Szabadelvű Párt nem egy híve ellenezte. Felismerték ugyanis, hogy az új intézmény a megyei tisztviselők számbeli túlsúlya ellenére a kormányhatalom eszközének készült. Önállósága is erősen korlátozott volt. Az elvégzendő feladatokat készen kapta a kormánytól, a miniszteri rendeleteket nem utasíthatta vissza, mert a főispán, mint a bizottság elnöke – a belügyminiszter segítségével – minden olyan határozatot érvénytelenített, amely a kormány érdekeit sértette. Felfelé tehát nem volt önálló, a megye apparátusával szemben annál inkább. Megsemmisíthette a községek vagy akár az alispán határozatait. A megyei közgyűlés a bizottságot nem vonhatta felelősségre, szankciót nem tudott hozni ellene, legfeljebb a feljelentés kétes értékű jogával próbálkozhatott. A közgyűlés szerepe tehát tovább sorvadt. A közigazgatás gyakorlati kérdései most már kiestek a hatásköréből, be kellett érnie azzal, hogy a közigazgatási bizottság választott tagjait előteremtse, a létszámpótlásról gondoskodjék. A megyegyűlés és a kormány közötti kapcsolat is módosult; jelentősége lecsökkent.

Ezzel a reformmal Tisza megteremtette azt a vidéki közigazgatási struktúrát, amelyben a helyi állami („magyar királyi”) hivatalok működésében valamelyest érvényesülhetett a megye kívánsága, a megyei hivatalok működésében viszont úgy jelentkezett az állami akarat, hogy a közigazgatási bizottság azt előbb a helyi viszonyokhoz idomította, a megyei dzsentri és a központi kormányhatalom érdekegyeztetésének szűrőjén megszűrte. Megye és állam együttesen kormányzott, nyugodt parlamenti viszonyok, szilárd kormánypárti többség, a helyi és központi szervek egyetértése esetén teljes összhangban. Az alapvető összhang megbomlása esetére azonban a kormánynak a főispánon és a közigazgatási bizottságon át módja nyílt arra, hogy a vele dacoló vármegyét abszolutisztikus eszközökkel, de brutális terror nélkül is eligazgassa. Így magyarázható, hogy továbbra is fennmaradt a magyar közélet egyik jellemző kettőssége: a vármegyék között mindig volt néhány „ellenzéki”, de hangjuk a kormányt nem zavarta. A 120–600 tagot számláló megyegyűlés kedve szerint bírálhatta a kormányt és hozhatott határozatokat, a központi hatalom a főispánon és a közigazgatási bizottságon keresztül úgyis elérte, amit akart. Az új intézmények helyi hálózatának kiépítése, nem kis mértékben a szakszerűsödés követelményei miatt a megye anyagilag is mind jobban rászorult a kormányra, kiadásainak egyre nagyobb részét az államtól kapott szubvencióból kellett fedeznie. A kormány egyetlen területet, a politikai szempontból számára érdektelen vagyonkezelést hagyta csorbítatlanul a megyei hatóságokra. Tisza csupán a megyék politikai ellenállásának lehetőségét akarta korlátozni, a megyék és községek vagyona a liberális felfogásnak megfelelően számára is szent és sérthetetlen volt.

Egy évtized leforgása alatt a megyék önállósága tovább csökkent. Az 1886:XXI. törvénycikk a maradék önkormányzatot is megrövidítette. A belügyminisztérium most már a megyei vagy városi önkormányzat belső ügyvitelét és pénzkezelését is ellenőrizte, s a főispán egyedül is bármikor kézbe vehette az egész törvényhatósági és községi közigazgatást, közvetlenül rendelkezhetett az alsófokú szervekkel. A megye eddig „közvetítette” az állami közigazgatást, a főispáni jogkör újabb kiszélesítése valójában a helyi közigazgatás burkolt államosítását vezette be.

Az állam befolyása kiterebélyesedett. Megérezték ezt természetesen a falvak is. Az átalakulások mindeddig érintetlenül hagyták a megyei dzsentri politikai hatalmát a falvak felett, de érintetlenül hagyták a falvak szűk körű önkormányzatát is. Az 1886. évi községi törvény megszüntette az elöljárók szabad választását, a bírót, a jegyzőt és az orvost valójában a főszolgabíró jelölte ki, tevékenységüket ezután nem a választott képviselőtestület, hanem a megyét egyre kevésbé, a főispánt pedig egyre inkább képviselő szolgabíró ellenőrizte. A községek által hozott határozatokat gyakorlatilag bármikor meg lehetett semmisíteni, s ezzel a községi autonómia tulajdonképpen megszűnt. Csak a szorosan vett gazdasági ügyekben érvényesítették a liberális hagyományokat, amennyiben a községek szabadon gazdálkodhattak vagyonukkal. A nagybirtok viszont, amelyik már eddig is ránehezedett a falvakra, most újabb pozíciókat szerzett a községek rovására. A legnagyobb adófizetők nemcsak lakóhelyükön, hanem minden olyan községben tagjai lettek a képviselőtestületnek, ahol nagyobb birtokuk vagy vagyonuk alapján virilistáknak számítottak. A nagybirtokos tehát egyetlen falu helyett több faluban vagy városban érvényesíthette szavát akár személyesen, akár gazdatisztje, ügyvédje, vagy egyéb megbízottja által. Miközben befolyása a községek életében megnövekedett, egyre kevesebbet kellett vállalnia annak kiadásaiból. A nagybirtok megszabadult több évtizedes félelmétől, attól, hogy a határában fekvő falvak fejlesztési kiadásaihoz érdemben hozzájáruljon. Az önállóan kezelt puszták, havasok, erdők birtokosait csökkenő rész terhelte a községek közigazgatási költségeiből, kivonhatták magukat az útfenntartás, a gátépítés anyagi kötelezettségei alól.

A megye és a községek önállóságának elsorvasztása után a vidék mindenható ura a főispán lett, akit rendszerint maga Tisza szemelt ki egy-egy vármegye élére, s aki egy személyben testesítette meg az állami közigazgatást és az állam politikáját. Fölötte nem állott törvény, ellenőrzés, hiszen minden tettét fedezte a kormány. Leváltására csak akkor került sor, ha nem tudta érvényre juttatni a kormány szándékait, vagy ha nagyobb botrányba keveredett, és ezt kívánta az állam tekintélyének megóvása. Különleges társadalmi súlyát növelték a tisztséget mindig nagy számban betöltő arisztokraták, akik a hivatali ranghoz a csillogást, a birtokaikért kijáró tekintélyt is odasorakoztatták. A vármegyei közigazgatás irányítója a napi ügyekben továbbra is a törvényhatósági bizottság által 6 évre választott alispán volt, aki a főispán teendőit is ellátta, ha az nem tartózkodott a megyében vagy ha a főispáni szék üresen állt. A megyei előkelőségek hol az alispán, hol a főispán, hol mindkettő körül csoportosultak. A vidék valóságos kiskirálya a járások élén álló főszolgabíró volt. A helyi igazgatás minden kérdésébe döntően beleszólt, kezében futott össze a szakigazgatás is, mert járási szintű állami szakigazgatási szerv alig volt. A közegészségügytől a gazdasági, munkás- és oktatási ügyeken át a községek felügyeletéig minden őrá tartozott. Kisebb ügyekben igazságosztó szerepet játszott, Mikszáth szavaival: „kocsiderékból” bíráskodott. Működése közben bármikor igénybe vehette az egész járás területén neki alárendelt karhatalmat. Parasztok, napszámosok, nemzetiségiek számára a főszolgabíró testesítette meg az elnyomó államhatalmat.

A régi vármegye, a betyárokkal összejátszó pandúrok, a patriarchális közigazgatás „rend volt ott magától is” világa letűnőben volt. Sok mindent megőrzött feudális hagyományaiból, s a kortársak rendszeresen panaszolták az ügyintézés bonyolultságát. Az átalakított megye azonban elsősorban nem „jól” vagy „rosszul” funkcionált, hanem aszerint, hogy irányítói mit tartottak fontosnak vagy mit kezeltek nagyúri nemtörődömséggel. Az államérdek szempontjából a megye jól működött, a megyei úri érdekek érvényesítésénél kitűnően, az alsóbb néprétegek ügyei intézésénél kimondottan rosszul. Ha osztályharcos megmozdulásra, paraszti elégedetlenségre került sor, a vármegye gépezete is mindig gyorsan és hatékonyan lépett fel a társadalmi rend védelmében.

Budapest az ország közigazgatásában is különleges helyet foglalt el. A főváros önállósága mindig nagyobb volt, mint a vidéké. A főpolgármestert – a főispántól eltérően – a király által kijelölt három személy közül választották; az önállóság anyagi alapját képező városi adók kivetésében is megkülönböztetett helyet élvezett. A város fejlesztését irányító Fővárosi Közmunkák Tanácsa elég erősen a kormánytól függő szerv volt, amelynek élén hosszú ideig a Szabadelvű Párt egyik oszlopa, Podmaniczky Frigyes báró állott, de ennek ellenére is messzemenően érvényesítette a város érdekeit, s előmozdította az együttműködést a kormány és a főváros között. A közigazgatási bizottságban pedig kétségtelen túlsúllyal rendelkezett a városi elem. Ráadásul az eddig csupán a belügyminiszternek alárendelt fővárosi rendőrség főkapitánya is függésbe került a közigazgatási bizottságtól: a városatyák elvben – és csakis elvben – beleszólhattak a rendőrség működésébe. S ez megmaradt az 1881:XXI. törvénycikk, a fővárosi rendőrség államosítása után is. Tisza alatt tehát e rohamosan fejlődő, immár küllemében is teljesen polgári nagyváros önállósága nem csorbult, inkább szélesedett, miközben a megyék, a községek, a kisebb vidéki városok önállósága a 80-as évek végére szinte semmivé olvadt.

A közigazgatás polgárosítását, az ország igazgatási egységének megteremtését, a kormányhatalom kiterjesztését szolgálta a megyék területi szabályozása. Hosszas halogatás után, 1876-ban került sor a szászok régi rendi privilégiumaiból fennmaradt úgynevezett Királyföld különállását felszámoló, a terület megyésítését elrendelő törvény megalkotására, majd az erdélyi megyék területének rendezésére. A szászok rendi eredetű politikai érdekképviseleti szervezete, a Szász Nemzeti Egyetem (Nationsuniversität) tisztán közművelődési egyesületté alakult át. Vagyonát a kormány meghagyta, de a polgári alapelveknek megfelelően előírta, hogy abból kulturális célokra „a tulajdonos összes lakosság javára vallás és nyelvkülönbség nélkül”,[2] tehát a nagyszámú románság művelődési céljaira is, támogatást kell nyújtani. Vármegyéket szerveztek a székely székekből is. S ugyancsak a megyékkel olvasztották össze az alföldi szabad kerületeket (Jász-kun- és Hajdú-kerület). A kormány fokozatosan felszámolta a volt határőrvidék különállásának maradványait is. E vidékek népe eddig olcsóbban jutott sóhoz, olcsóbban termelhetett dohányt s a múlt örökségeként néhány kisebb kiváltságot élvezett. A törvényhozás először ezeket a kiváltságokat csökkentette, ha megszüntetni nem is tudta. Végül 1885-ben jogilag is eltörölték a házközösségi rendszert, ezzel megteremtették a tőkés viszonyok kifejlődésének feltételeit ezeken a területeken.

A Tisza-féle megyereformok során – Budapest és Fiume kivételével – 71-ről 24-re csökkent a törvényhatósági jogú városok száma, míg a megyék számát 63-ban állapították meg. Továbbra is megmaradt azonban főként az ország peremvidékén egy sor kis megye, amelyek fenntartási költségei mind az adózókat, mind pedig az államkincstárt látszólag fölöslegesen terhelték. Megtartásuknak politikai okai voltak. Tisza – az uralkodó határozott kívánsága ellenére – nem akarta őket összevonni, mert veszélyesnek tartotta nagy kiterjedésű nem magyar lakosságú megyék kialakítását. Arra sem került sor, hogy a központi kormány, valamint a megyék és városok között álló, nagyobb területeket átfogó középszintű hatóságokat, tartományokat alakítsanak ki. Ilyennek mind a hagyományok, mind pedig a magyar nemzetállam kiépítésére irányuló törekvések ellentmondtak.

Az adóigazgatás is megváltozott. Tisza létrehozta a királyi adófelügyelőségeket, vezetőiket pedig a közigazgatási bizottságok tagjaivá tette, s ezzel biztosította számukra a megye egész apparátusának felhasználását. Egy csapásra megszűnt az előző kormányok idején a kincstár részéről ismételgetett panasz, hogy a megye nem ad elég támogatást az adóbehajtáshoz. Az adófelügyelő most már utasításokat adhatott a főszolgabírónak, a városok tanácsának, illetve a polgármestereknek. Az adórendszer persze az egész korszakon át bonyolult maradt, a kincstár, a birtokos osztály és a tőke érdekeinek egyeztetése nem is tette lehetővé az adókivetés számottevő leegyszerűsítését. 1876-tól az egyszerű adókat: földadót, házadót, jövedelmi pótadót, a kereseti adó egy részét a községi adóhivatalok vagy a jegyzők vetették ki, inkább a birtokosok érdekeit tartva szem előtt. A bonyolultabb adófajtákat, a tisztán tőkés adókat, a tőkekamatadót, a vállalatok adóját viszont az érintettek képviselőit is szóhoz juttató, tehát a többféle érdek figyelembevételével dolgozó adókivető bizottság állapította meg. 1883-ban továbbfejlesztették az adórendszert. A fontosabb adókat most már hosszabb időre, három évre vetették ki, hogy ezzel is biztosítsák a kincstári bevételek egyenletesebb beérkezését. A pénzügyi közigazgatási bíróság megteremtése lehetőséget nyújtott arra, hogy a helyi szervek túlkapásai ellen az érdekeltek védelmet keressenek. Az állam adóbevételeinek növelése érdekében korlátozták a megyei pótadót, azt a bevételt, amiből a vármegyének kellett a saját szervezetét fenntartania. Újabb csorbát szenvedett a megye érdeke. Míg eddig az általuk kivetett pótadó az egyenesadó 5–20%-át tette ki, 1883-tól összegét 5%-ban maximálták.

A 80-as évek végén folytatódott a pénzügyi közigazgatás modernizálása. Az illetékszabási hivatalokat Wekerle beolvasztotta az adóhivatalokba, ezeket pedig a kataszteri nyilvántartással és az adófelügyelőségekkel együtt a pénzügyigazgatóság alá rendelte, amely így minden adó- és illetékügy közös fóruma lett. Megszüntette az egyenesadók, a fogyasztási adók és az illetékek külön helyeken történő kivetését, kezelését és nyilvántartását. Az állam számára áttekinthetőbb, jobban ellenőrzött, tehát hatékonyabb adóadminisztrációt teremtett, az adózók számára az adóigazgatás egyszerűsítése jelentett előnyt.

Bár mindezzel modernizálódott a magyarországi adórendszer, növekedtek a tőkés ipar, kereskedelem és hitelszervezet jövedelméből származó adóbevételek, az egész magyarországi adórendszer jellege nem változott meg. Mindvégig a nem progresszív, viszonylag alacsony földadó jellemezte, s olyan struktúra, amelyik az államháztartás és a helyi igazgatás terheit nagymértékben a különböző pótadókból és közvetett adókból fedezte és ezzel a társadalom szegény rétegeit sújtotta a legerősebben.

Lábjegyzetek

  1. 1876:VI. tc. 21. §. Magyar Törvénytár. 1875–1876. évi törvényczikkek. 324.
  2. 1876:XII. tc. 6. §. Ugyanott, 344.


Tisza Kálmán rendszere
A dzsentri politikai térvesztése Tartalomjegyzék A csendőrség és a rendőri szervezet kiépítése