A kormány

A Múltunk wikiből
1879. március 12.
A szegedi árvíz.

Tisza Kálmán, elődeihez hasonlóan, az uralkodóval folytatott előzetes megbeszélések alapján állította össze kabinetjét és kormányprogramját. A kormányprogramot korábban is, majd az uralkodóval történt megállapodás után is megvitatta és jóváhagyta a Szabadelvű Párt, ezt azonban általában nem pártprogramként tették közzé, hanem az országgyűlést megnyitó trónbeszédben az uralkodó mondotta el tömör fogalmazásban, A körvonalazott célok – lényegében a dualizmus erősítésének és a polgári fejlődés előmozdításának soron levő feladatai – valóra váltása és az államélet folyamatosságának biztosítása töltötte ki az egyes minisztériumok feladatkörét. Míg a kiegyezést követő első kormányokban az egyes tárcák élén a miniszterelnök által is tiszteletben tartott önálló véleménnyel, egyéni munkastílussal bíró, nagy tekintélyű férfiak állottak, Tisza alatt a politizálás hivatásból foglalkozássá vált, az egyes miniszterek autonóm, markáns egyéniségű nagyurakból a kormányelnök akaratának alárendelt polgári reszortfelelősökké váltak. Az egyes minisztériumok távolról sem egyforma súlyát természetesen a tárca politikai és gazdasági fontossága szabta meg, de azért kihatott erre az élén álló miniszter tekintélye és tehetsége is. Mert Tisza nem engedett ugyan nagy önállóságot minisztereinek, de igyekezett tehetséges, jó szakemberekből összeállítani kabinetjeit.

A minisztériumok közül elsősorban a belügyi, az igazságügyi, a vallás- és közoktatásügyi, a honvédelmi és a király személye körüli tárca volt politikai jellegű. Tisza Kálmán honosította meg azt a gyakorlatot, hogy a miniszterelnök egyben a legfontosabb politikai tárca, a belügyminisztérium vezetését is magának tartsa fenn. Így személyesen irányította az általános közigazgatást, a főispánokon keresztül kezében tartotta a vármegyei és városi közigazgatás ellenőrzését, a politikai rendészetet: az egyesületek felügyeletét, a népgyűlések engedélyezését. Az országgyűlési képviselőválasztásokkal kapcsolatos tennivalók is elsősorban e tárcára tartoztak. A belügyminiszter rendelkezett a csendőrséggel, előbb csak azzal, ami Horvátországban és az erdélyi részeken megmaradt, majd 1881-től az újonnan alakult egész országos szervezettel, és felhasználhatta a fővárosi rendőrséget is. Az igazságügyi minisztérium fő feladata a jogszolgáltatás felügyelete mellett a törvényalkotás szakszerűségének biztosítása, a törvényjavaslatok és rendeletek jogi szempontból történő ellenőrzése volt. Az ügyészi szervezet útján ez vigyázta a törvények betartását. Rendszerint az igazságügyi miniszter döntötte el a politikai jellegű bűnvádi eljárások megindítása körüli vitákat, mivel ő tudta leginkább megítélni egy per várható kimenetelét – de ugyanilyen ügyekben a kegyelmi javaslatokat (bár azt is neki kellett az uralkodónak felterjesztenie) nem ő, hanem a miniszterelnök döntötte el politikai megfontolások alapján.

A vallás- és közoktatásügyi minisztérium politikai szempontból a dualista állam egyik legfontosabb alkotó és ellenőrző szerve lett, hiszen rajta keresztül érvényesítette befolyását a kormány a nagy hatalmú egyház életében és tevékenységében, rajta keresztül próbálta megszervezni a felnövekvő generációk államhű nevelését, a műveltségi színvonal állandó emelését, s mindenekelőtt ennek a feladata volt az iskolahálózat segítségével – a kor illúzióinak megfelelően – a nemzetiségek tömegeit először gondolkodásukban, érzéseikben, majd lehetőleg nyelvükben is magyarrá tenni. A kultúra és az oktatás volt az a terület, amelynek fejlesztésével és magyarosításával a dualizmusból szükségszerűen következő korlátolt függetlenségért a kormány mintegy kárpótlást nyújthatott a nacionalista középrétegeknek.

A honvédelmi minisztérium a közös hadsereg kiegészítő részét képező magyar honvédség főként gazdasági jellegű szükségleteinek fedezéséről gondoskodott. A miniszter feladnia volt egyébként kiállítani a közös hadsereg számára az újoncokat és elfogadtatni az országgyűléssel a közös hadsereg tevékenységével összefüggő törvényeket. A honvédség az ország függetlensége védelmezésének szempontjából már kis létszáma és alacsony fegyverzeti szintje miatt sem jöhetett számításba. Annál nagyobb volt a honvédség belpolitikai jelentősége. Egyrészt eleve a teljes állami függetlenségről való lemondás egyik csereértékeként, önálló nemzeti hadsereg helyett hadseregpótlékul született, s ezért a kormányok féltve ügyeltek ennek a „nemzeti vívmánynak” a fenntartására és fejlesztésére. Másrészt 1881-ig, az egységes csendőrség felállításáig az ország középső részein más karhatalom nem állott közvetlenül a kormány rendelkezésére, mivel a közös hadsereg egységeit népszerűtlenségük miatt vonakodtak felhasználni. A magyarosan díszített osztrák mundérba öltöztetett honvédség feladata volt, hogy nemzeti külsőségek között fojtsa el az esetleges nagyobb népmozgalmakat. A király személye körüli miniszter biztosította a Bécsben tartózkodó uralkodó és a magyar kormány közötti kapcsolat folyamatosságát. Elsősorban az ő feladata volt a törvénytervezetek és rendelettervek előzetes bemutatása az uralkodónak „előszentesítés” céljából. Legtöbb idejét egyébként a kitüntetések ügyeinek intézése töltötte ki. A parlamenti ellenzék nem is kímélte a meglehetősen fölösleges tárcát, s minden költségvetési vitán indítványozta megszüntetését.

A gazdasági szakminisztériumok a polgári társadalom szorosan vett anyagi érdekeit képviselték ugyan, de mivel gazdaság és politika korszakunkban sem vált mereven ketté, tevékenységük a dualista magyar állam politikai megszilárdulása szempontjából is jelentőséggel bírt. Legszembetűnőbb ez a pénzügyminisztérium esetében, hiszen ennek a feladata volt az adórendszer kiépítése, a termelésben bekövetkező változások nyomán az adók újabb és újabb módosítása, a polgári parlamentáris kormány működését biztosító költségvetés elkészítése és fedezetének előteremtése, a külföldi kölcsönök felvétele. Amióta a 70-es évek elejétől az államháztartás egyensúlya felborult, más tárcáktól eltérően, nehezen lehetett e minisztérium élére megbízható és szakképzett államférfit találni. Tisza Kálmán két ízben is arra kényszerült, hogy hozzáértő, mindenki számára elfogadható jelölt hiányában ideiglenesen maga vegye kézbe a pénzügyek irányítását. Nem véletlen, hogy az első polgári származású miniszterelnök, Wekerle Sándor, e minisztérium tisztviselőjeként, majd vezetőjeként, az állam pénzügyeinek rendezésével nőtt kormányképes politikussá. A földművelés-, ipar- és kereskedelemügyi minisztérium munkájának nagyobbik felét az értékesítési lehetőségek fejlesztése, az ipar és a mezőgazdaság országos érdekeinek a kereskedelem pártolásával egybekötött védelme tette ki. Rá hárult tehát az Ausztriával kötött kereskedelmi és vámszövetség tízévenkénti megújításánál a magyar javaslat kidolgozása, az alkudozások egyes fázisaiban a kölcsönös engedmények hosszú távú kihatásainak kiszámítása, a birodalom idegen államokkal kötött kereskedelmi megállapodásaiban Magyarország gazdasági érdekeinek érvényesítése. A minisztérium a kormánytól független kereskedelmi kamarákon és az iparegyleteken keresztül tartotta a formális kapcsolatot a pénz- és ipari tőkével, de a kisiparral is; az Országos Magyar Gazdasági Egyesület révén viszont a nagybirtok érdekei találták meg a személyes kapcsolatokon túlmenő intézményes összeköttetést. A minisztérium ellenőrzése alá tartozott az egész mezőgazdasági, ipari és kereskedelmi szakoktatás; irányította a növénytermelés és az állattenyésztés fejlesztését; feladata volt Fiume és a tengerhajózás kiépítése. Az állami iparvállalatok, a bányák és a kincstári birtokok igazgatása és felügyelete megoszlott e tárca és a pénzügyminisztérium között. A közlekedés- és közmunkaügyi minisztérium központi feladata ebben a korszakban az ország külső képét és gazdaságát gyors ütemben alakító út- és vasútépítkezések, vízszabályozások engedélyezése, megszervezése és szubvencionálása volt. Ez a minisztérium fejlesztette ki a Magyar Államvasutak hálózatát, részben magántársaságokkal kötött vonalépítési szerződések, részben már megépült magánvasutak megvásárlása és állami kezelésbe vétele útján. Neki kellett gondoskodnia a közös hadügyminisztérium által megjelölt stratégiai fontosságú vonalak fejlesztéséről, ritkábban pedig ilyenek építéséről. 1889 júniusában átszervezték a földművelés-, ipar- és kereskedelemügyi minisztériumot, s ezzel egyidőben megszüntették a közlekedés- és közmunkaügyi minisztériumot. Önálló földművelésügyi minisztérium és ugyancsak önálló kereskedelemügyi minisztérium jött létre úgy, hogy az előbbi vette át a vízszabályozáshoz kötődő közmunkaügyet, utóbbi pedig a közlekedés- és iparügyeket.

Míg az egyes miniszterek és hivatalnokaik teljesen önállóan jártak el a tárcájukat érintő nagyszámú úgynevezett folyó ügyekben, a politikai fontosságú, vagy több minisztériumot érintő kérdésekben igen bonyolult döntési mechanizmus épült ki. Ilyen kérdésekben a miniszter első helyettesével, a politikai államtitkárral kialakított álláspontját ismertette a társminiszterekkel, s nem hivatalos keretek között a szabadelvű pártkör vezető személyiségeivel is. Ennek az informális véleménycserének nyomán született meg a döntés, ami nem mindig esett egybe a pártkör állásfoglalásával, de egyeznie kellett a miniszterelnök nézetével. A sűrűn ülésező minisztertanács jobbára nem elvi döntéseket hozott, hiszen a miniszterek úgy ültek le az asztalhoz, hogy előre tudták, mit is fognak határozni. A megbeszélések inkább a vitás kérdések főbb részleteit tisztázták, a döntés végrehajtásának alapelveit jelölték meg. Nem sokban különbözött ettől a király elnöklete alatt tartott minisztertanács, az úgynevezett miniszteri konferencia sem, amelyen ugyan az uralkodóra való tekintettel csak egy-két nagyobb kérdést tárgyaltak meg és kevesebb teret szenteltek az egyes részleteknek; a döntés azonban ilyenkor is általában már előbb megszületett, s ennek előkészítésében maga a király is szerepet játszott. A minisztertanács határozatai megjelölték az egyes miniszterek számára a követendő eljárást, ezek azután a döntést a törvényhatóságokhoz vagy saját szakközegeikhez küldött utasítással érvényesítették. Ha valóra váltásukhoz új törvényre, vagy – az évi költségvetésben nem szereplő – pénzösszegekre volt szükség, az illetékes miniszter a király által előzetesen jóváhagyott, úgynevezett előszentesített törvényjavaslatot nyújtott be a képviselőházba, amit az hosszabb-rövidebb vita után rendszerint elfogadott. Egészen sürgős ügyekben a minisztertanács, sőt az összes miniszter megkerülésével is lehetett intézkedni. A boszniai válság idején például Széll Kálmán pénzügyminiszter saját belátása szerint kötött a Rothschildokkal újabb megállapodást kölcsön felvételére, amiről csak utólag tájékoztatta a kormányt. Más sürgős ügyekben, mint az 1879. évi nagy szegedi árvíz idején, a kritikus napokban a minisztertanács mondhatni egyfolytában ülésezett.

A kormányzati döntések mechanizmusa tehát nem mutat lényegi különbséget, ha a nyugati parlamentáris kormányok működésével vetjük össze. Minden más államhoz hasonlóan a jogszabályokban előírt eljárásmód kiegészült az informális döntéshozatal szokásaival. A nagy különbséget a fejlett polgári országokkal szemben nálunk inkább abban lehet látni, hogy a döntések során milyen érdekcsoportoknak, milyen erőknek az érdekeit kellett figyelembe venni és érvényesíteni. A munkásság még alig tette meg az első lépéseket önálló osztállyá alakulásának útján; számbeli súlyánál, kezdetleges szervezettségénél és soknemzetiségű összetételénél fogva nem jelentett számottevő politikai erőt, megmozdulásait a kormányzat még könnyen el tudta fojtani. Vele szemben a liberalizmus a kizsákmányolás szabadságának biztosítását jelentette, érdekvédelmi szervezetei a hatalomból csupán a rendőri szervekkel ismerkedhettek meg. Az erősen differenciálódó, nagyszámú parasztság gazdasági érdekei már kevésbé kerülték el a kormány figyelmét, hiszen a mezőgazdasági termelést előmozdító általános intézkedések közvetve kedveztek azoknak a kistermelőknek is, akik ki tudták használni a tőkés piac lehetőségeit. A kormánynak azonban a parasztsággal sem kellett önálló politikai tényezőként számolnia.

A 70-es–80-as években – ahogy már szó volt róla – Magyarországon három rétegnek volt a gazdaságban és a társadalomban olyan uralkodó szerepe, hogy a kormány politikáját fő vonalaiban megszabja: a nagybirtokos arisztokráciának, a volt középbirtokos nemességnek és közvetve a gazdag polgárságnak. Tisza kormányának e három réteg érdekeit úgy kellett képviselnie, hogy a közöttük végbemenő gazdasági-társadalmi súlyeltolódást az államapparátus átalakításában és továbbépítésében, a gazdaságfejlesztésben és a politikai életben egyaránt érvényre juttassa. Ez a hozzáigazodás az uralkodó osztályokon belül bekövetkező súlyeltolódás és átrétegződés folyamatához az államapparátus átalakításában fejeződött ki; a folyamat zökkenői viszont a 80-as évek politikai-társadalmi életének válságjelenségeiben mutatkoztak meg.


Tisza Kálmán rendszere
A kiegyezés fenntartásának problémái Tartalomjegyzék A választási rendszer és a parlament