A polgári államszervezet kiépítése

A Múltunk wikiből

A polgári államszervezet létrehozásának legfontosabb és legkényesebb kérdése a közép- és alsó fokú közigazgatás polgári átalakítása, a megyerendszernek a parlamentáris felelős kormányzattal való összeegyeztetése volt. A régi nemesi vármegye feudális tartalma: a kiváltságos nemesség önkormányzati közössége, valamint a megye hatáskörébe tartozó jobbágyigazgatás az 1848-as forradalom következtében megszűnt. Az 1848-as törvényhozás azonban csak ideiglenes intézkedéseket tett megyei „állandó bizottmányoknak” a nem nemesek bevonásával történő választására, és a jövő országgyűlésre bízta „a megyei szerkezetnek népképviselet alapján rendezését”.[1] Az abszolutizmus éveiben a megyék csupán területi közigazgatási egységekként maradtak fenn, a megyei önkormányzat – az 1861. évi epizódtól eltekintve – nem működhetett.

A liberális középnemesség eszmei vezérkarának jelentős csoportját alkotó centralisták a helyi közigazgatásnak a községek autonómiájára támaszkodó egyébként viszont centralisztikus, modern polgári liberális elveken alapuló felépítését óhajtották. A kormánynak is nyomós érdeke volt a centralizmus erősítése, mert biztosítania kellett rendeleteinek feltétlen és gyors végrehajtását. Ugyanakkor azonban nagyon óvatosan kellet kezelnie a megyék hagyományos önkormányzati jogait és politikai szerepét, nehogy ellentétbe kerüljön a hatalmi bázisát féltékenyen őrző megyei középnemességgel, tehát magával a Deák-párt zömével is. A nemesi középosztály számára a megye az évszázados függetlenségi „alkotmányvédő ” küzdelmek bevált bástyája volt s csakis a megyei közigazgatási apparátus szilárdan saját kezében tartása révén látta biztosítva osztályuralma, valamint a nemzetiségek feletti magyar szupremácia fennmaradását. A középnemesség a kiegyezés után változatlanul nagyon időszerűnek és fontosnak tekintette a megye említett kettős funkciójának megőrzését. A nemesi középosztály egy része visszarettent attól, hogy az 1848:XVI. tc.-ben előírt „a megyei szerkezetnek népképviselet alapján rendezése” értelmében a viszonylag széles országgyűlési választójogot alkalmazzák a megyei választásokra is. Többen felvetették még 1867 előtt, hogy a megyékben az ausztriaihoz és poroszországihoz hasonló kuriális jellegű választási rendszert kellene bevezetni: a nagybirtokosok, a középbirtokosok és a parasztok külön-külön választását és a megyei bizottságnak az előbbi elemekből való „arányos” összeállítását. Ennek a reakciós javaslatnak azonban útját állta az 1848:XVI tc. egyértelmű előírása.

Az Andrássy-kormány röviddel hivatalba lépése után, a képviselőház 1867. március 8-i és 11-i felhatalmazása alapján elrendelte a törvényhatóságok újjászervezését. A kiegyezés elleni megnyilvánulásoktól tartva a kormány el akarta kerülni az országos jellegű választásokat. Ezért a megyékben nem tartottak új választásokat, az 1861. évben választott állandó bizottmányok életben levő tagjait kellett összehívni, és ők gyakorolták a közgyűlés hatáskörét. Ezután általános tisztújítást tartottak a főispán kijelölési joga mellett szabad választással. A városokban és a szabad kerületekben azonban mind a képviselő-testületet, mind a tisztviselőket újraválasztották az 1848:XXIIIXXVI. tc. haladó intézkedései alapján.

A kormány mindjárt kezdetben elvonta a törvényhatóságoktól az adókivetés és az adókezelés hatáskörét, felhatalmazás, majd törvény útján fenntartva az abszolutizmus adórendszerét és szakszerű pénzügyigazgatási szervezetét. A bírói hatalomról szóló törvény (1869:IV. tc.) pedig az igazságszolgáltatást választotta el a közigazgatástól.

Ezek után a kormány egymás után három törvényjavaslatot terjesztett az országgyűlés elé a közigazgatás polgári átalakításáról. A javaslatok elsősorban a kormány akaratának feltétlen érvényesítését biztosították, de emellett messzemenően figyelembe vették a középnemesség és a jómódú városi polgárság érdekeit is. A törvényhatóságok önkormányzati és politikai jogait a fennálló társadalmi-politikai struktúra és a dualista államrendszer védelmének szolgálatába állították,

A „köztörvényhatóságok rendezéséről” szóló törvényt (1870:XLII. tc.) a kortársak „az állam és a megye kiegyezésének” tekintették, ami annyiban igaz, hogy a törvény a kiegyezéses államrendszer továbbfejlesztését és megerősítését szolgálta. A törvényhatóságok feladata, jogköre a törvény szerint:

  1. az önkormányzat gyakorlása;
  2. az állami közigazgatás közvetítése;
  3. országos ügyekkel való foglalkozás és ezekben határozathozatal joga, valamint ennek közlése a többi törvényhatósággal és a kormánnyal, illetve közvetlenül a képviselőházhoz kérvény benyújtása.

A harmadik pont tehát fenntartotta a törvényhatóságok fontos politikai jogkörét, ami a törvényhatósági közgyűlést az országgyűlésen kívül egyedüli államjogilag elismert politikai vitafórummá emelte, s ezzel elősegítette a megyénként szerveződő középnemesség számára országos politikai közvélemény kialakítását. Emellett az 1848:V. tc. intézkedései alapján az országgyűlési választókerületek beosztása, az országgyűlési Választások előkészítése és lebonyolítása is teljes mértékben a törvényhatósági apparátus kezében volt.

A törvény fenntartotta azt a közigazgatási rendszert, amely szerint a kormány a helyi végrehajtó hatalmat (az adóapparátus kivételével) nem saját közegei, hanem a törvényhatóságok és községek választott önkormányzati tisztviselői útján gyakorolja. A törvényhatóság köteles volt a törvényeket és a kormány rendeleteit végrehajtani. Megmaradt azonban a törvényhatóság felirati joga a törvényellenesnek vagy a helyi viszonyok között célszerűtlennek tartott kormányrendeletek végrehajtása ellen. Első ízben az önkormányzati apparátus élén álló alispán, illetve a városokban a polgármester, második alkalommal az önkormányzat legfelső szerve, a törvényhatósági bizottság tiltakozhatott a rendelet ellen, de a kormány újabb felszólítása esetén a rendeletet azonnal és feltétlenül végre kellett hajtani. Nem terjedt ki a felirati jog a tartalékos katonák behívását és „az állam érdekét veszélyeztető esetben halaszthatatlan rendőri intézkedést” tartalmazó kormányrendeletre, amellyel szemben a törvényhatóság csak a végrehajtás után tehetett panaszt a képviselőháznál.[2] Ez az intézkedés a dualizmus rendszerének feltétlen védelmét szolgálta.

A törvény kimondta, hogy az országgyűlés által meg nem szavazott adó behajtását és újoncok kiállítását a törvényhatóság nem köteles végrehajtani. Ez a pont fontos alkotmánygaranciát jelentett, amely abban az időben, amikor a kiegyezés szilárdsága és tartóssága még kétséges volt, komoly jelentőséggel bírt. A törvényhatósági önkormányzat körébe tartozott helyi szabályrendeletek alkotása, közigazgatási járási-városi választókerületek alakítása, az önkormányzati tisztviselők hatévenkénti választása, a háziadó (az önkormányzat által saját fenntartására kivetett adó) és az önkormányzat vagyoni és pénzügyei, a közlekedési és közmunkaügyek, az árva- és gyámhatóság. A törvényhatóságok saját karhatalommal rendelkeztek (a megyékben a pandúrok, a városokban a rendőrség). Végül, de nem utolsósorban, a megyék hatáskörébe tartozott a községek feletti felügyelet gyakorlása a járási szolgabírák útján.

A törvény haladó, liberális intézkedése volt a tisztviselők, sőt a törvényhatósági bizottsági tagok egyetemleges anyagi felelősségének kimondása a magánosokkal, illetve a községekkel vagy az állammal szemben; továbbá a tisztviselők fegyelmi ügyeiben a kizárólagos bírósági döntés bevezetése.

A törvényhatóságok nagyfokú önkormányzati és politikai önállóságával szemben a törvény több oldalról is gondoskodott a kormány befolyásának döntő érvényesítéséről, a kormánypolitika feltétlen végrehajtásáról. A törvényhatósági határozatok igen széles körét előzetesen belügyminiszteri jóváhagyáshoz kötötte. A minisztérium gyakorlatilag bármely törvényhatósági határozatot a felirati jog egyszeri gyakorlása után végleg megsemmisíthetett. A törvény biztosította az egyes állampolgárok és a községek jogát a sérelmes közigazgatási határozatok és intézkedések megfellebbezésére, de a fellebbezés végső fórumává minden közigazgatási ügyben a belügyminisztert tette. Emellett még a törvényhatósági bizottság ellenkezése esetén is jogot adott a belügyminiszternek fegyelmi eljárás megindítására bármely önkormányzati tisztviselő ellen.

A törvény igen nagy hatalmat adott a kormány által kinevezett és általa bármikor elmozdítható főispán kezébe. Ő volt a törvényhatósági bizottság elnöke, valamint tisztújításkor a jelölő választmány elnöke, s abban döntő szavazattal bírt. A rendes közgyűlés előtt számonkérő széket tartott, évenként legalább egyszer megvizsgálta a törvényhatóság hivatalos működését. Az általa vétkesnek tartott tisztviselőket felfüggeszthette (az alispánt és a polgármestert csak belügyminiszteri jóváhagyással), ellenük fegyelmi eljárást kezdeményezhetett, a törvényhatósági bizottság intézkedéséig másokkal helyettesíthette őket. Az alispán és a polgármester ilyen fegyelmi jogkörrel nem rendelkezett, csak a törvényhatósági bizottság. Ezek az intézkedések teljes ellenőrzést és lényeges befolyást biztosítottak a kormányt képviselő főispánnak az önkormányzat működése felett. A kormány kivételes hatalommal ruházhatta fel a főispánt abban az esetben, ha a törvényhatóság a rendeletek végrehajtását nem teljesítette, illetve a felirati jog gyakorlása után a minisztérium végső felszólításának nem engedelmeskedett. Ebben az esetben a főispán közvetlenül rendelkezett a törvényhatóság tisztviselőivel, a nem engedelmeskedő tisztviselőket felfüggeszthette, elmozdíthatta, másokkal helyettesíthette. A főispán kivételes hatalma a rendelet végrehajtásával véget ért, de a törvényhatóság önállósága a törvény intézkedése szerint továbbra is súlyos csorbát szenvedett, mert a főispán által kinevezett tisztviselők a következő tisztújításig a helyükön maradtak. A főispán kivételes hatalma a renitens vármegyék nyakára küldött királyi biztosok feudalizmus kori intézményének átörökítése volt, a közigazgatásban az abszolutizmus maradványának tekinthető.

A törvényhatósági törvény hosszú időre súlyos társadalmi-politikai kihatással bíró intézkedése volt az úgynevezett virilizmus bevezetése. A törvényhatósági bizottság tagjait csak felerészben választották az országgyűlési választójog alapján, másik felét a legtöbb állami egyenesadót fizető személyek, az úgynevezett virilisták alkották. A diplomás értelmiségiek adóját duplán számították a virilisták listájára való felvételnél. Lényegében változatlan vagyoni, jövedelmi helyzet esetén tehát a virilisták örökös törvényhatósági bizottsági tagok lettek, míg a választott tagok felét háromévenként hat évre újraválasztották. A törvényhatósági választásoknál a törvény egyöntetűen nyílt szavazást rendelt el, ezzel eltörölte az 1848:XXIII., XXIV. tc. által a városokban bevezetett titkos választást.

A legtöbb adót fizetők személyes képviseleti joga a magyar államszervezet sajátos intézménye volt Európában. Eredetileg a konzervatívok javasolták az 1840-es évek elején, s akkor Deák élesen elítélte ezt át módszert. Az 1870. évi törvénybe a helyhatósági választójog korlátozására, irányuló törekvések eredményeként, a kuriális rendszer liberális jellegű pótlékaként került bele. A virilizmus, amely el megyékben a nagybirtokosok és a jómódú középbirtokosok, a városokban a nagyburzsoázia döntő súlyát biztosította, sokkal kedvezőtlenebb volt a cenzusos választójognál, mert konzerválta a fennálló társadalmi—politikai struktúrát, gátat vetett annak az egyébként természetes folyamatnak, hogy a gazdasági növekedéssel párhuzamosan egyre szélesebb rétegek jutnak választójogosultsághoz. Káros hatását alig enyhítette, hogy a törvényhatósági bizottságok nagy létszáma következtében a virilisták köre viszonylag elég szeles volt: alsó határa Magyarországon átlagosan 200 Ft, Erdélyben 100 Ft egyenesadót jelentett. Némileg korlátozta a legvagyonosabb réteg hatalmát, hogy mindenki csak egy törvényhatósági bizottság tagja lehetett. A városban bérházzal, egy vagy több megyében földbirtokkal, ipari üzemmel vagy egyéb adóköteles jövedelemforrással bíró földbirtokos vagy tőkés maga választhatta meg, hogy mely törvényhatóságban kíván élni virilis jogával.

A törvény jelentős megkülönböztetéseket tett a megyei és városi törvényhatóságok között az utóbbiak javára. A tisztviselők választása a megyékben nyíltan, a városokban titkos szavazással történt. A megyei karhatalom vezetőit (csendbiztos, várnagy) a főispán nevezte ki, a városi rendőrkapitányt választották. Az alispán intézkedései ellen csak közvetlenül a belügyminiszterhez, a polgármester intézkedései ellen először a törvényhatósági bizottsághoz, majd onnan a belügyminiszterhez lehetett fellebbezni.

A nemesi középosztály nagy része ellenszenvvel fogadta a kormány hatalmát a megye rovására erősen növelő törvényt, amely méghozzá kirívó ellentétben állt az 1848. évi törvények szellemével és rendelkezéseivel. A képviselőházban hosszú, heves vita folyt le, melynek során ritka élességgel mutatkozott meg a képviselők elvi állásfoglalása. A kormánypártból többen, főleg az erdélyi képviselők, a liberális eszmék ellen, a szigorú központosítás és a magyar szupremácia biztosítása érdekében szóltak. Az ellenzék részéről számos fellengzős hordószónoklat hangzott el „ősi alkotmányunk védelme” címén. Az ellenzék legjobbjai azonban éles, tárgyszerű bírálatot mondtak a törvényjavaslatról, különösen az antidemokratikus, reakciós virilizmust támadták. Tisza Kálmán és a balközép a belügyminiszter és a főispán hatalmának növelése ellen irányította a fő tüzet. Tisza most felvetette állambíróság (közigazgatási bíróság) felállítását, amit egy évvel korábban Deák javaslataként leszavazott. A balközép fő aggálya az volt, hogy a kormány a főispáni hatalom segítségével letöri az ellenzéki megyéket, és az országgyűlési választásokat a saját érdekében tudja befolyásolni. Ez később éppen Tisza Kálmán kormányzata alatt be is következett.

A 48-as párt 21 képviselője határozati javaslatot nyújtott be, melyben a virilizmus, a főispáni jogkör, a belügyminiszteri végső döntés elítélése mellett a meglevő szavazatjogot az általános, titkos, községenkénti választójoggá fejlesztő új törvényjavaslat benyújtására szólította fel a kormányt. Irányi Dániel magas színvonalú beszédében megállapította, hogy 1867 óta ez a legfontosabb törvényjavaslat. Hangsúlyozta, hogy a virilizmus ellenkezik a jogegyenlőséggel, s célja a konzervatív elem túlsúlyának biztosítása, amelyre a kormány támaszkodni akar. Követelte az általános, titkos, községenkénti választás alapján álló képviseletet, a városi törvényhatóságok külön szabályozását, a községi autonómia nem túlságos korlátozását és független államtörvényszéket a rendeletek törvényességének felülbírálására, a közigazgatás elleni panaszok tárgyalására. A román A. Mocsonyi a nemzetiségi képviselők nevében nagy hatású beszédében rámutatott arra, hogy a törvény igazi indoka és célja: a magyar szupremácia biztosítása. Ennek azonban maga a magyarság látja legfőbb kárát. „Más alternatíva nincs, mint vagy lemondani a magyar nemzet mesterséges suprematiájáról és megbarátkozni a nem magyar nemzetiségek teljes egyenjogúságával és szabadságával, vagy lemondani magáról a szabadságról és minden szabad fejlődésről.”[3]

A belügyminiszter és államtitkára elutasította az államtörvényszék felállítását, az utóbbi olyan nevetséges indokolással, hogy a törvényszék nem ért a közigazgatási dolgokhoz, ítéleteiért senkinek sem felelős, s ez kizárná a kormány felelősségét.

Sokak ellenzését váltotta ki a virilizmus a Deák-pártban is; maga Deák is kifogásolta. Andrássy azonban miniszterelnöki állását kötötte a virilizmus elfogadásához és párthatározattá tette. Számos kormánypárti képviselő fanyalogva védelmezte a törvényjavaslatot, olyan is akadt, aki kijelentette, hogy csak pártutasításra beszél. A kormányválságtól való félelem a törvény támogatására bírta a pártot. A centralisták is megtagadták régi elveiket, s belenyugodtak a virilizmus bevezetésébe.

A törvényhatósági törvény kiegészítéseként és ennek szellemében alkotta meg a kormány a községek rendezéséről szóló törvényt (1871: XVIII. tc.), amely a törvényhatósági joggal nem rendelkező városokra és a falvakra vonatkozott. A községnek nem volt politikai jogköre és felirati joga, a megyétől és a kormánytól kapott közigazgatási rendeleteket vita és határozat tárgyává nem tehette, hanem feltétlenül végre kellett hajtania. Ezzel szemben a községek elég széles körű autonómiát kaptak, különösen a költségvetés és vagyonkezelés terén. A községi zárszámadás kérdésében támadt közigazgatási vita esetén a község a belügyminiszterhez történt fellebbezés után a bírósághoz fordulhatott. A községek ugyanakkor a megye felügyelete alatt álltak, minden szabályrendeletüket a megyének kellett jóváhagynia.

A községi törvény lényegesen különböző státust állapított meg egyfelől a rendezett tanácsú városok, másfelől a kis- és nagyközségek számára. Az előbbiek hasonló szervezetet és jogokat kaptak, mint a törvényhatósági jogú városok, a politikai jogkör és a felirati jog kivételével. A tisztviselőket csak a képviselő testület jelölte és titkos szavazással választotta hat évre. A vétkes tisztviselő elleni fegyelmi eljárás megindításának joga az önkormányzati ügyekben csak a képviselő-testületet, az állami vagy törvényhatósági közigazgatás keretében a polgármesterrel szemben az alispánt, egyéb városi tisztviselő ellen a polgármestert illette meg. Ezek az intézkedések a városoknak jelentékeny önállóságot biztosítottak.

Ezzel szemben a községi törvény intézkedései a falvakat (kis- és nagyközségeket) politikailag úgyszólván teljesen a megye alá rendelték. Igaz ugyan, hogy a községi elöljáróság tagjait a képviselő-testület jelölte és a falu választóközönsége választotta, nyílt szavazással három évre (a választáson a szolgabíró csak elnökölt), de a falvak legfontosabb tisztviselője, a községi adminisztráció tényleges vezetője a községi jegyző volt (illetve több kisközségben együttesen a körjegyző). A jegyzőt is választották, de életre szólóan. Ugyanakkor a jegyzőt, egyedülálló példaként, a megyei törvényhatósági bizottság közigazgatási úton elmozdíthatta, míg a községi képviselő-testület csak bírói úton folytathatott ellene fegyelmi eljárást. Még a jegyző fizetését is a megye határozta meg. A községi jegyző tehát teljes függésbe került a megyétől.

A törvény széles körű községi választójogot állapított meg (szavazati joggal bírtak mindazon 20 éven felüli férfiak, akik saját vagyon vagy jövedelem után két évre föld-, ház-, jövedelem- vagy kereseti adót fizettek), de ebből is kizárta a „gazdai hatalom alatt álló” cselédeket, munkásokat, napszámosokat. Meghatalmazott útján gyakorolható választójogot adott viszont a község területén vagyonnal bíró kiskorúaknak, nőknek, külföldieknek, jogi személyeknek. A falvakban a külföldiek és a jogi személyek meghatalmazottai (például gazdatisztjei) választhatók is voltak a községi elöljáróságba. A szélesebb választójogot túlságosan is ellensúlyozta a törvényhatóságok mintájára a virilizmus bevezetése: a községi képviselőtestület is (városokban és falvakban egyaránt) fele részben a legtöbb adót fizetőkből állt. A falvakban a virilizmus a földesurak és a nagygazdák uralmát érvényesítette.

A községi törvény számos további intézkedése a földbirtokosok érdekeit, kiváltságos helyzetét biztosította. Lehetővé tette, hogy a nagybirtokosok pusztai uradalmukat külön úgynevezett eszmei községgé szervezzék. A községi pótadó kivetésénél módot nyújtott a földesúrnak arra, hogy kivonja magát a község költségeihez való hozzájárulás alól. Ezt a célt szolgálta az eszmei község intézménye is.

Külön törvény egyesítette Pest, Buda és Óbuda városokat és szabályozta az egyesített főváros törvényhatóságát (1873:XXXVI. tc.). A budapesti polgárság iránti kedvezésből a virilizmus korlátozott módon érvényesült. A törvényhatósági bizottság 200 virilista tagját Budapesten igen széles körből, az 1200 legtöbb adót fizető polgár közül választották. A főváros élén nem főispán állt, hanem a főpolgármester, akit a király által kijelölt három személy közül a törvényhatósági bizottság választott hat évre és a kormány nem mozdíthatott el. Egyebekben a főváros a többi törvényhatóság jogaival rendelkezett.

A budapesti rendőrséget a törvény kivette az önkormányzat hatásköréből és közvetlenül a belügyminiszter hatósága alá rendelte. Ez részben a fővárosban kibontakozó munkásmozgalom hatékony kormányellenőrzése érdekében történt. A fővárosi rendőrség már kezdetben ellátott országos rendőri feladatokat is.

Az ismertetett törvények a tőkés viszonyoknak megfelelő, polgári jellegű, liberális szellemű közigazgatási rendszert hoztak létre, mely előmozdította a kapitalizmus további fejlődését Magyarországon. A rendszer tőkés polgári tartalma kifejeződött a városi polgárságnak juttatott nagyobb önállóságban, valamint a közigazgatás egész vonalán a vagyonos, tehetős rétegek anyagi érdekeinek hathatós védelmében. A dualizmus korának magyarországi közigazgatási rendszere polgári jellegű volt ugyan, de számos lényeges elemében eltért a fejlett nyugat-európai országok modern polgári közigazgatásától: a helyhatósági és az állami közigazgatást nem választotta szét teljesen; a helyhatóságok két fokozatát hozta létre, s a helyhatósági önkormányzat döntő részét nem a községekre, hanem a megyékre ruházta, s a községeket az utóbbiak alá rendelte; végül a helyhatósági választási rendszer korlátozásaként bevezette a virilizmust. É sajátosságok kiemelték a közigazgatási rendszer konzervatív és antidemokratikus jellegét.

A birtoktalan munkásokat és szegényparasztokat kizárták mindennemű politikai jogok gyakorlásából. A virilizmus megalapozta a vagyonos, jómódú rétegek politikai hegemóniáját, és másodrangú, alárendelt szerepre korlátozta mind a városi kispolgárok, mind a falusi középparasztok részvételét a politikai életben. Ezáltal megnehezítette a középrétegek politikai szervezkedését. A megyerendszer korszerűbbé vált, de nem alakult át gyökeresen, hanem a községektől független, fölöttük álló, önálló közigazgatási szervezet maradt. A falvaknak a megyei hatóság alá rendelése konzerválta a megyei középnemesség társadalmi-politikai hegemóniáját, és elfojtotta az egész falusi parasztság, elsősorban a nemzetiségi parasztság mindennemű politikai tevékenységét. Végső soron ez a közigazgatási rendszer a dualizmus társadalmi és politikai rendszerének változatlan fenntartását szolgálta és az egészséges politikai fejlődés legfőbb gátja lett.

Lábjegyzetek

  1. Magyar Törvénytár. 1836–1868. évi törvényczikkek. Budapest, 1896. 237.
  2. Magyar Törvénytár. 1869–1871. évi törvényczikkek. Budapest, 1896. 212.
  3. Az 1869-dik évi april 20-dikára hirdetett országgyűlés képviselőházának naplója IX. Pest, 1870. 109.


A dualizmus rendszerének kialakulása Magyarországon
A polgári jogrendszer alapjainak lerakása Tartalomjegyzék A népiskolai törvény. Egyház és állam viszonya.