A politikai rendszer

A Múltunk wikiből

A kiegyezéssel teremtett konszolidáció belpolitikailag a három leghatalmasabb erő: az alkotmánypárti földbirtokosokkal együtthaladó osztrák-német burzsoázia, a polgárságot is képviselő magyar nagy- és középbirtokos osztály és a dinasztikus arisztokráciára, a felső katonai és civil bürokráciára támaszkodó Habsburg-dinasztia szövetségén alapult. A kompromisszum két. ellentétes tendenciát békített össze: fenntartotta és megszilárdította az uralkodó osztályok és a dinasztia hatalmát a demokratikus népi és a nemzeti törekvésekkel szemben, ugyanakkor liberális elveket és intézményeket juttatott uralomra az abszolutizmus ellenében. A kiegyezés után a Monarchia mindkét felében kiépítették a parlamentáris állam törvényhozó és végrehajtó szerveit; polgári jogrendszert, pénzügyigazgatást, művelődési intézményeket vezettek be, törvényesen biztosították az alapvető polgári szabadságjogokat, beleértve a nemzetiségek elemi jogait is. Tulajdonképpen az Osztrák–Magyar Monarchia volt Európa keleti határa, ahol a liberalizmus az államrendszer törvényesen és intézményesen rögzített uralkodó eszméjeként gyakorlatilag is érvényesült.

A dualizmus negyedszázados gyakorlati működése eloszlathatta azokat az aggályokat, amelyek Magyarország csakhamar bekövetkező beolvasztásának fenyegető veszélyére figyelmeztettek. Az ország belügyi önállóságára a magyar pártok és kormányok féltékenyen vigyáztak, a magyar belügyekbe a ciszlajtán rész alkotmányos szervei közvetlenül nem, csupán a közös szerveken keresztül, vagy a magyar kormánnyal való közösügyi tárgyalásokon szólhattak bele. Ez a joguk a magyar kormányoknak is megvolt Ausztriával szemben, ennek ellenére az a baljós prognózis sem igazolódott, hogy a kiegyezés a magyar hegemóniát szentesíti, ez pedig a birodalom közeli felbomlására vezet. A kiegyezés éppenséggel növelte a Monarchia erősen devalválódott értékét, nemzetközi súlyát.

Nem váltak valóra viszont azok a remények sem, amelyeket a liberális reformnemzedék kiegyezést megélt tagjai, Deák Ferenc és Eötvös József köre, és egy fiatalabb reformgárda a függetlenség rovására tett engedményekkel elért alkotmányos konszolidációhoz fűzött. Már a polgári államrendszert megalapozó kodifikáló és intézményépítő munka is sok engedményt tett a feudális hagyománynak a közigazgatásban, a választási rendszerben, és az uralkodói felségjogoknak a végrehajtó hatalom szabályozásában. A polgári és nemzeti jogok alkotmányos garanciáinak kiépítése pedig vontatottan, korlátozottan haladt és hamarosan abbamaradt.

A liberális reform lendületének elapadásához alkalmasint hozzájárult a nemzedék nagyjainak viszonylag korai halála, illetve visszavonulása. A hanyatlás gyökerei azonban mélyebbre nyúltak. A liberális reformnemzedék zöme, az itthonmaradt aktív politikusok már a forradalom, még inkább a kiegyezés után szembekerültek a demokráciával, amelyet a nemzetiségi és paraszti többségű országban veszedelmesnek tartottak. A rendszer gyakorlati kiépítése Tisza Kálmánra és szabadelvű cégérű pártjára maradt. Ők abból indultak ki, hogy a dualista államrendszer nem alkalmas mélyreható liberális reformalkotásokra. A Monarchia stabilitását valójában nem is elvek és reformok, hanem az elvektől nem feszélyezett antireform-politika: a „non movere” praktikus szabálya szolgálta legjobban. Az osztrák és a magyar vezető réteg és a birodalom legfelső, dinasztikus kormányzó csoportja kezdettől tudta, vagy csakhamar felismerte ezt. Ők a szabadság és az egyenlőség ellentmondásának dilemmáját gordiuszi módon: mind a szabadság, mind az egyenlőség korlátozásával, a szociális és nemzeti függésrendszer rögzítésével oldották meg. A dualista Monarchiában mindenki szabad volt, aki vagyona, pozíciója, összeköttetései révén élni tudott a szabadságjogokkal, és minden polgár egyenlő volt a törvény előtt, csak éppen nem volt mindenki polgár. A kettős Monarchia nehezen megkonstruált államrendjét és egyensúlyát nem lehetett egy nyugati mintájú parlamentarizmus szabályai szerint hosszabb távon fenntartani.

A lényeges különbségek tulajdonképpen nem az alkotmányosság jogi modelljében és intézményeiben mutatkoztak meg. A Monarchiában ténylegesen működtek a helyi, a tartományi és az országos képviseleti testületek, tartománygyűlések és parlamentek, ténylegesen létezett – és a nyugati országokétól minőségileg nem különbözött – a sajtó-, a szólás-, a szervezkedési szabadság, kiépült a független bíróságok szervezete. A jellegzetes különbség a Választott képviseleti és önkormányzati szervek erőtlenségében, törvényalkotó és ellenőrző funkciójuk korlátozottságában, vagyis a végrehajtó hatalom minden szinten érvényesülő túlsúlyában: a közigazgatási szerveknek a helyi önkormányzattal, a kormányoknak a parlamentekkel és az uralkodónak az egész alkotmányossággal szemben domináló hatalmi túlsúlyában mutatkozott meg. A helyi végrehajtó hatalom, a törvényhatóságok és tartományok élén a kormánytól függő, kinevezett főispánok, illetve tartományfőnökök (helytartók) állottak. Az alsófokú közigazgatási tisztviselők bizonyos bírói funkciókat is elláttak, s a törvénnyel nem – vagy nem egyértelműen – szabályozott ügyekben pedig saját mérlegelésükre bízott, diszkrecionális joggal, a „rend fenntartására” a helyi karhatalmi erőkkel rendelkeztek. A közigazgatási apparátussal szemben a helyi és tartományi képviseleti szerveknek inkább deklaratív tanácskozó és tiltakozó szerepük, semmint valóságos ellenőrző, felelősségre vonó hatalmuk volt. Ez az erőtlenség parlamenti szinten is megmutatkozott. Ausztria politikai gyakorlatában nem valósult meg sem a többségi, sem a felelős kormányzat elve, a kormányok többnyire a császári hatalom végrehajtói, gyakran a parlamenti pártokon kívülálló hivatalnokok voltak. Ezt a pártokon kívül- és felülállást az is elősegítette, hogy a Reichsrat ellenállása esetén a kormány bármikor magát a parlamentarizmust is kiiktathatta. Az ausztriai alkotmánynak volt egy olyan játékszabálya, amely valamennyi többit hatálytalanította: a szükségrendelettel való kormányzás lehetősége.

Magyarországon mind a törvényhatóságok, mind az országgyűlés nagyobb jogkörrel és tényleges hatalommal rendelkezett, mint az ausztriai képviseleti szervek. A magyar uralkodó osztályok hegemóniáját a nemzetiségek politikai aspirációi, a kormánypárt uralmát a magyar lakosság negyvennyolcas érzelmű többsége azonban olyannyira veszélyeztette, hogy a kormány és pártja önmaga korlátozta a parlamentáris alkotmányosság hatékonyságát, maga igényelte az uralkodói hatalom fennmaradását, hiszen a dualizmus – és a Monarchia – fenntartásában kormány és király szorosan egymásra voltak utalva. Ferenc József az egyetlen kormánypárt kedvéért lemondott a pártok és nemzetek közötti egyensúlyozás abszolutisztikus módszeréről, a kormányok pedig titokban elismerték a király „előszentesítési” jogát és a kormányzásba való beavatkozás egyéb formáit.

Amíg a helyi és tartományi képviseleti szervek, a parlamentek, a sajtó és az ellenzék valamelyest mégis csak ellenőrzés alatt tartották a két országos kormányt és a közigazgatást, birodalmi szinten, a közös ügyek kezelésében nyíltan és közvetlenül érvényesült a végrehajtó hatalom, nevezetesen az abszolutizmus apparátusát és mechanizmusát öröklő uralkodói hatalom erős befolyása. Különösen erőtlenül, fogyatékosan működött a közös minisztériumok alkotmányos ellenőrzése. A kiegyezési törvény sem a közös miniszterek kinevezésének alkotmányos kellékeit, sem hatáskörüket pontosan nem definiálta. A közös minisztériumok költségvetését megállapító és a miniszterek működését ellenőrző delegációkat eleve korlátozott hatáskörrel ruházták fel, tényleges ellenőrző funkciójuk az idők rendjén teljesen elkorcsosodott.

A Monarchia legfelső szintű külügyi és hadügyi kérdéseit többnyire az udvari kabinetpolitika hagyományai szerint, az uralkodó és a bizalmi köréhez tartozó miniszter megállapodásával döntötték el, még a tanácskozás és a vita is szűk fórumon, a két miniszterelnökkel kibővített közös minisztertanácson zajlott le. A külpolitika irányára tehát mindkét kormány befolyást gyakorolt, a magyar főként Andrássy Gyula külügyminisztersége és Tisza Kálmán miniszterelnöksége alatt. Az alkotmányos tényezők legkevésbé a hadügyi döntésekbe tudtak beavatkozni. A közös hadsereg öntörvényű, a kormányok és nemzetek felett álló külön testet alkotott az államban, amely a „belügyeibe” való minden beavatkozást visszautasított. A magyar belügyekbe beavatkozó, a nemzeti érzést megsértő hadsereg szuverenitásán a legtekintélyesebb kormányok tiltakozása is megtört. A hadsereg volt és maradt a dinasztikus abszolutizmus legfőbb maradványa és bázisa a Monarchia utolsó órájáig. EZ a kaiserlich und königlich (k. u. k.) hadsereg sem élvezett azonban teljes exterritorialitást az alkotmányos államszervezetben. Az újoncellátást, a létszámnövelést és a fejlesztést illetően ugyanis a hadügyi vezetés is a kormányoktól és a parlamentektől függött. És ha ezek a rendes évi újoncszedést és az anyagi eszközöket nem is tudták hatékonyan megtagadni, a fejlesztést és növelést – amint még látni fogjuk – a 20. század első évtizedében sikeresen megakadályozták.

A hatalom csúcsán Ferenc József állt, Ausztria császára, Magyarország és társországai királya, a soknemzetiségű birodalom közös uralkodója, a birodalmi egység és a nagyhatalmi rang legfőbb szimbóluma, őre, képviselője. A császár-király az európai alkotmányos országok államfőitől elütő, rendkívül nagy, törvényes – és törvényesen nem rögzített, imparlamentáris – uralkodói hatalommal rendelkezett. Ferenc József kései példája volt az abszolutizmus kori államfőnek, aki nemcsak uralkodik, hanem kormányoz is. Erre nevelték házának hagyományai, és erre késztette alkata is. Volt benne valami II. József kötelességérzettel párosult uralkodói hivatástudatából, csak a reformer előd nagyvonalúsága és fantáziája hiányzott belőle. A kötelességtudat nagyvonalúság és fantázia nélkül középszerűséget szült, bürokratát, amilyen nagyapja, Ferenc császár volt, akitől a legtöbbet örökölte, kivéve biedermeier kedélyességét és csipetnyi öniróniáját. A kedélytelen hivatalnoki buzgalom pedig ridegséget, életidegen, szertartásos bürokratizmust árasztott.

Ferenc József az uralkodói mesterség egyszerű szabályait Metternichtől tanulta, akitől fiatal főherceg korában vasárnaponként középiskolás fokon államtudományi és politikai órákat vett. Alkalmasint a kancellártól és saját családjától örökölte azt a személyes „kabinetet”, az egykori kamarilla funkcióját szerényebben betöltő bizalmas tanácsadói csoportot, amellyel a fontosabb kormányzati ügyeket – a magyar belpolitika körébe tartozókat is – megtárgyalta. Ezt az informális kormányzó csoportot a dinasztia politikus tagjaiból, a nemzetfeletti udvari arisztokrácia és a magas bürokrácia feltétlenül lojális bizalmi embereiből válogatta ki. A császári-királyi hivatal mindennapos rutinmunkáját pontos napirend szerint, szorgalmasan látta el. Szenvtelenségéből csak rendkívüli esemény, egy-egy sikerült vadászat, olykor birodalma presztizsén vagy személyén esett sérelem zökkentette ki és késztette bürokratikus pátosszal teli nyilatkozatra vagy erélyesebb fellépésre.

Az abszolutizmus kori kormánypolitikusok és Ferenc József annak idején elég világosan felismerték a Monarchia sajátos nemzeti és állami struktúrájának összeegyeztethetetlenségét a korszerű liberális alkotmányosággal. Hiszen a Monarchia eredendően nélkülözte a szilárd állami konzisztenciát, struktúrája ellentmondásos volt. A birodalom nem azonos etnikumú, gazdaságilag szorosan összekapcsolt, kulturálisan összeforrott területek egyesítéséből, hanem a dinasztikus öröklés és hódítás útján szerzett, különböző etnikumú, fejlettségű, kultúrájú és jogállású országok, tartományok laza összefűzéséből alakult ki. Tizenegy nemzetet és nemzeti kisebbséget fogott össze, de közülük hatot el is vágott a határokon túl levő anyaországoktól, ahol a nemzeti etnikum többsége élt. Ez a soknemzetiségű struktúra a nemzeti államalakulás 19. századi folyamatában állandó külső és belső konfliktusok forrása volt. Itália és Németország egyesítése után, igaz, a fő nemzetközi konfliktusforrások hosszabb időre elapadtak, de ekkor kerültek előtérbe a belső strukturális aránytalanságok. A Monarchia egyes területeinek gazdasági—társadalmi fejlettsége között nagy – sok szempontból minőségi – színvonalkülönbségek állottak fenn. A regionális szintkülönbségek többnyire egybeestek a nemzetek közti egyenlőtlenséggel, a függési hierarchiával, ezért elmélyítették az államrendszer strukturális ellentmondásait. Az alkotmányos képviseleti fórumok, az önkormányzatok pedig nagyon is alkalmasak voltak az ellentmondások politikai tudatosítására.

A Monarchia mégsem zárkózhatott el a koreszmék, az alkotmányos jogok és intézmények elől az adott korban és környezetben, az európai liberalizmus delelőjén, nem is annyira a korszellem, mint inkább a létfontosságú anyagi érdekek és a politikai erőviszonyok miatt. A magyarok ragaszkodtak a birodalom mindkét részének együttes és egymást feltételező alkotmányosságához, amelyet a dualizmus biztosítékának tekintettek. Az osztrák-német polgárság ugyancsak a jogállamban látta hegemón szerepének garanciáját, és a többi nemzeti vezető réteg is védelmezte, felhasználta az alkotmányos formákat és fórumokat az egyenjogúságért vívott harc érdekében.

A nehezen alkalmazható, de nem nélkülözhető alkotmányosság, vagy a fonákjáról: a nehezen nélkülözhető, de nyíltan és teljesen nem alkalmazható abszolutizmus ellentmondását „dualista” kompromisszummal próbálták kiküszöbölni. Föderalista államszervezet helyett dualizmust vezettek be, ezt Magyarországon Horvátország, Ausztriában a tartományok bizonyos belső autonómiájával korrigálták. A tartományi és nemzeti szempontból sokfelé húzó önkormányzatok mellett az egységet mind Ausztriában, mind Magyarországon a centralista bürokrácia képviselte.

Soknemzetiségű birodalom dualista államszervezettel; dualista közjogi felépítés centralizált, abszolutisztikusan vezetett hadsereggel, külüggyel; abszolutisztikusan irányított „közös” külügy és hadügy a két ország belkormányzatában való részvétel joga nélkül; parlamentarizmus felfelé az abszolutizmus restaurációja, elhatalmasodása ellen, jogkorlátozás és diszkrecionális joggyakorlat lefelé, a népi és nemzeti mozgalmakkal szemben, az alkotmányosság demokratikus továbbfejlesztése ellen: olyan ellentmondások voltak ezek, amelyek labilissá és nehézkessé tették a dualista államszervezet működését. Nagy kormányzati rutinra, ügyességre, az alkotmányos szabályok gyakori megsértésére, imparlamentáris és illegális eszközök alkalmazására volt szükség a strukturális ellentmondások okozta funkcionális zavarok elhárításához, a birodalom két része közti érdek- és presztízsütközések elsimításához, a hierarchikus függésrendszer belső arányainak fenntartásához, a széthúzó nemzeti erők egymással vagy szociális mozgalmakkal való kiegyensúlyozásához, semlegesítéséhez. Ez a függésrendszer nem bírta el az érdemleges arányeltolódásokat, sem a dualizmus magyar érdekű továbbfejlesztését, sem az osztrák-német jellegű centralizmus valaminő visszacsempészését, még kevésbé az egyik vagy másik szláv népet privilegizáló trializmus megvalósítását. A rendszer optimális fizikai állapota a mozdulatlanság, a nyugalom volt, s amíg ez az állapot az első negyedszázadban, a külső béke és a belső mozgalmi apály idején valóban fennállott, addig sikerrel lehetett alkalmazni Tisza Kálmán kormányzati alapszabályát: quieta non movere.


BevezetésHanák Péter
A konszolidáció negyedszázada Tartalomjegyzék Az egyensúly megbomlása