Az államháztartás válsága és konszolidációja

A Múltunk wikiből
1868. január 20.
Bécsben megkezdődnek az első közösügyi delegáció ülései.
Hiba a bélyegkép létrehozásakor: A fájl nincs meg
Állami bevételek és kiadások Magyarországon (1868–1913)
A kiegyezés után Magyarországnak önálló államháztartást és pénzügyigazgatást kellett létrehoznia. A kezdet nem volt túlságosan biztató, hiszen az Ausztriától való elválás és az önállósulás talán ezen a téren járt a legtöbb gyakorlati nehézséggel. Lónyay pénzügyminiszter így ír ezekről a kezdeti nehézségekről: „Az 1867-ik év elején… üresek voltak a pénztárak, a pénz ügyi igazgatásnál alkalmazott személyzet 9/10-ed része idegenekből állott, kik nem értették a hivatalos nyelvet, hazai erők pedig nem állottak és nem is állhattak rendelkezésre… Az adók az első hetek alatt csaknem egészen megszűntek befolyni, minthogy a nép nem volt hozzászokva az önkéntes fizetéshez.”[1]

Az 1867. év bevételei azonban végül is felülmúlták az előzetes várakozást, s biztató eredménnyel zárult az első szabályszerű költségvetési év, 1868 is. A következő években azonban már rohamosan növekvő hiány mutatkozott. A kiadások 1868 és 1873 között 147,5 millió forintról 251,2 millióra emelkedtek, vagyis csaknem 104 millióval. A kiadások 70%-os növekedésével-szemben az állam saját forrásaiból származó bevételek ugyanezen idő alatt mindössze 18%-kal, azaz 28 millió forinttal nőttek (154,1 millióról 181,7 millióra). A hiányt kölcsönök felvételével kellett pótolni. 1869 és 1889 között minden évben hiány mutatkozott, s a deficit évi átlaga mintegy 40 millió forintra rúgott.

A kiadások gyors növekedése szükségszerűen következett az adottságokból, az állami önállósággal és a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos elodázhatatlan feladatokból. „Az alkotmány helyreállítása oly állapotban találta az országot, hogy minden irányban, az államélet minden ágában megmérhetlen volt azon szükség, mely kielégítést követelt a beruházások terén. Az ország mélyen érezte szükségét annak, hogy késedelem nélkül meg kell kezdenie azon beruházásoknak létesítését, melyeknek segítségével egyedül lesz képes pótolni századok mulasztásait és megszerezni az anyagi fejlődés életfeltételeit.”[2] A modern polgári államapparátus kiépítése önmagában is költséges dolog volt. Az állam által fizetett tisztviselők és alkalmazottak létszáma (az állami üzemek alkalmazottai nélkül) 1868 és 1873 között 11 ezerről 26 ezerre emelkedett. Komoly terhekkel járt a honvédség megszervezése, s jelentős áldozatokat kellett vállalnia az államnak az oktatás korszerűsítése érdekében is. A közigazgatásra, az igazságszolgáltatásra, a honvédségre és az oktatásra fordított állami kiadások együttes összege 1868 és 1873 között több mint megkétszereződött: 23 millióról 51 millióra növekedett. Beruházásokra és útfenntartásra az első 6 év átlagában évente 27 milliót költött az állam, az állami üzemek kiadásai 5 év alatt 25 millióról 59 millióra növekedtek, a vasúti kamatbiztosítási előlegként kifizetett összeg pedig 1874-ben már elérte a 16 milliót. Ezekhez a gyorsan növekvő kiadásokhoz járultak olyan nem emelkedő, de viszonylag nagy terhek, mint a közös ügyek költségeihez való hozzájárulás (évente átlag 30 millió körül), a földtehermentesítési járadékok (16 millió) és az osztrák államadósságok átvállalt részének törlesztési és kamatterhei (30–31 millió).

A kiadások rohamos emelkedésével természetesen nem tarthatott lépést a bevételek növekedése, hiszen azok fő forrása az adó volt, azt pedig nem lehetett bizonyos határokon túl emelni. A beruházásokkal kapcsolatos kiadásokat ezért az állam kezdettől fogva hosszú lejáratú kölcsönökből fedezte. A pénzszerzés korábban gyakran alkalmazott módjához, a bankópréshez – vagyis fedezetlen bank- és államjegyek kibocsátásához – a kiegyezés után a Monarchia egyik állama sem folyamodott többé, hanem úgy jutott hitelhez, hogy államkölcsönkötvényeket helyezett el a nemzetközi tőkepiacon. A kötvények elhelyezését rendszerint osztrák és nyugat-európai nagybankokból alakult konzorciumok végezték, amelyeknek 1873-tól kezdve állandó tagjai voltak a bécsi, frankfurti, párizsi és londoni Rothschild-bankházak, a bécsi Creditanstalt és a Wodianer-bankház, a berlini Disconto-Gesellschaft és a Bleichrőder-bankház, a darmstadti Bank für Handel und Industrie, magyar részről pedig a budapesti Magyar Általános Hitelbank. A kötvények eleinte 5%-ot kamatoztak, de elhelyezésük általában mélyen a névérték alatti árfolyamon történt, így a tényleges évi kamatteher rendszerint meghaladta az államkincstárba befolyt összeg 7 %-át.

A kiegyezést követő években kizárólag a törvényekben meghatározott beruházásokra vettek fel államkölcsönt: így 1867–68-ban 85 milliót, majd 1871-ben 30 milliót vasútépítésre, 1872-ben 24 milliót a fővárosi építkezésekre. Az 1872-ben kibocsátott 54 milliós kölcsönt is nagyrészt a már megkezdett beruházások folytatására fordították. 1873 nyarán az államkincstár már csaknem fizetésképtelenné vált, s hónapokig a Bécsben és Berlinben felvett rövid lejáratú hitelekből tengődött, míg az év végén sikerült – igen súlyos feltételek mellett – tető alá hozni a hírhedt 153 milliós kölcsönt. Az állami beruházásokat 1873 után évekre szinte teljesen leállították, s a kölcsönöket részben a költségvetési hiány pótlására, részben a korábbi kölcsönök törlesztésére fordították. A 70-es évek második felében – Széll Kálmán reformjai következtében – némiképp javult a helyzet, de a teljes szanálást megakadályozta a boszniai okkupáció, amely ismét jelentősen megnövelte az állami kiadásokat. Az 1873-as helyzet azonban nem ismétlődött meg többé, államcsőd már nem fenyegetett. Az államkölcsönök feltételei is egyre javultak. Széll áttért a hosszú lejáratú járadékkölcsönökre, amelyek az államra nézve kedvezőbbek voltak a korábbi törlesztéses kölcsönöknél. 1876 és 1880 között 400 millió forint névértékű 6%-os aranyjáradék-kötvényt sikerült elhelyezni a nemzetközi tőkepiacon, ahol az 1880-as években pénzbőség jelentkezett, s megnőtt a kereslet a fix kamatozású, biztos értékpapírok, elsősorban az államkölcsönkötvények iránt. A magyar állam hitele is egyre javult: az államkölcsönök kamatlába csökkent, árfolyama emelkedett. A 6%-os aranyjáradékot sikerült 4%-osra konvertálni, majd a 80-as évek végén a korábbi államadósságokat is átalakították kedvezőbb feltételű egységes tartozásokká. Az ismét megélénkülő állami beruházásokat arany- és papírjáradék-kölcsönök rendszeres kibocsátása útján fedezték.

Az 1880-as évek végére sikerült helyreállítani az államháztartás egyensúlyát. A magánvasutak állami megváltása következtében a kamatbiztosítási kiadások minimálisra csökkentek, ugyanakkor viszont a hatalmasra nőtt államvasutak tiszta jövedelme az állam bevételeit növelte. A járadékkölcsönökre való áttérés és a sikeres konverziók következtében az államadósságok törlesztési és kamatterhei az 1878–79-es maximumot követően lényegesen csökkentek, s nagyjából azonos szinten stabilizálódtak, jóllehet az adósságállomány maga mindvégig növekedett. A hiány 1888&n dash;89-ben minimálisra csökkent, 1890-ben pedig már bevételi többlet mutatkozott. A bevételek növekedéséhez hozzájárult az adórendszer ismételt reformja is.

Állami bevételek Magyarországon (1868–1890) (évi átlagok, ezer forintban)
Adónem 1868–70 1871–75 1886–90 Növekedés 1868– 1886–90 %-ban  %-os megoszlás
1868–70 1886–90
Földadó 36 048 34 565 34 064 -3,5 28,8 14,8
Házadó 6713 7988 9986 48,8 5,4 4,3
Jövedelmi adók[3] 15 558 19 448 27 230 75,0 12,4 11,8
Szállítási adó 165 5556   2,4
Altalános jövedelmi pótadó 16 697   7,3
Egyéb egyenes adók[4], késedelmi kamatok és behajtási illetékek 823 2175 4745 476,5 0,7 2,1
Egyenes adók összesen 59 142 64 342 98 278 66,2 47,3 42,7
Fogyasztási adók 12 989 13 382 42 362 226,1 10,4 18,4
Dohány-, só- és lottójövedék 40 266 44 984 62 167 54,4 32,2 27,0
Bélyegek, illetékek, díjak 12 679 19 389 27 382 116,0 10,1 11,9
Közvetett adók összesen 65 934 77 755 131 911 100,1 52,7 %% 57,3
Adójellegű bevételek összesen 125 076 142 097 230 189 84,0 100,0 100,0
Egyéb bevételek 7826 8784 22 872 192,3    
Üzemi bevételek 24 699 36 857 87 205 253,1    
Összes államgazdasági bevételek 157 601 187 738 340 266 115,9    
Kölcsönök 21 113 50 781 34 171 61,8    
Bevételek és kölcsönök együtt 178 714 238 519 374 437 109,5    

A kiegyezés után az új magyar állam – kisebb módosításokkal &ndah; átvette az önkényuralom korában bevezetett osztrák adórendszert. Az egyenes adót a föld- és házadó, valamint a személyes kereseti és a jövedelemadó alkotta, s valamennyi adónemhez meghatározott százalék földtehermentesítési pótlék járult. A közvetett adók legfontosabb csoportját ekkoriban az állami egyedáruságok, a só, dohány- és lottójövedék alkották, s hozzájuk képest szerényebb volt a szesz-, bor-, sör-, cukor- és húsfogyasztási adók, valamint a különféle illetékek, díjak és bélyegek hozadéka. A vámbevételeket a Monarchia mindkét országa teljes egészében a közös ügyek költségeinek fedezésére fordította. Ezt az adórendszert később többször átalakították, bővítették. Nagyobb reformra először 1875-ben került sor, midőn új egyenes adónemeket vezettek be, amelyeknek célja elsősorban a modern tőkés gazdasági tevékenységből származó, gyorsan növekvő jövedelmek megadóztatása volt. Ilyen új adónem volt a szállítási adó, a bányaadó, a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adója, a tőkekamat- és járadékadó, a vadászati és fegyveradó, a fényűzési adó és az általános jövedelmi pótadó. Ezeknek az új adónemeknek a hozadéka – az adóalapok fejlődése következtében – gyorsan növekedett, miközben a földadó összege változatlan maradt. Az 1875-ben elrendelt felmérés nyomán 1884-re elkészült az új földadó-kataszter. A földadó és a földtehermentesítési járulék együttes kulcsát a kataszterben kimutatott tiszta jövedelem 25,5%-ában állapították meg, s egyúttal az adó összegét 37 millió forintban maximálták.

Míg az 1875-ös reform az egyenes adókat érintette, addig az 1880-as évek ismételt reformjai csaknem kizárólag a közvetett adók, elsősorban a különféle fogyasztási adók hozadékát igyekeztek növelni. A fogyasztási adóbevételek 1868 és 1890 között megnégyszereződtek, s az adórendszer szerkezeti átalakulása során a súlypont lassan áthelyeződött az egyenes adókról a közvetett adókra. A vagyon (föld és ház) helyett az állam egyre inkább a jövedelmet és a fogyasztást igyekezett megadóztatni, s így tudta elérni, hogy az adójellegű bevételek Viszonylag gyorsan – 1868 és 1890 között 116 millióról 262 millióra – emelkedtek. Az adórendszer egyik legszembetűnőbb vonása – a korabeli szakemberek szerint is – „az egyenlőtlen tehermegoszlás” volt. „Jelenlegi adórendszerünk mellett az alsóbb néposztály terhe sokkal nagyobb, mint a vagyonosaké.”[5]

A lakosságot nemcsak az állami adók terhelték, hanem sokféle helyi adó is: a megyei és községi pótadók, a városi adók, a közmunka-kötelezettség, a vízszabályozási járulékok és az egyházi adók. 1881-ben – midőn az állami egyenes adókból 88 millió folyt be – a megyei, községi és városi pótadók országos összege 20 millió forint körül volt, s az állami adóknál gyorsabban emelkedett.

Ha az államháztartás zárszámadásait a kiadások oldaláról vizsgáljuk, szembetűnő azok összegének nagyarányú emelkedése, amelyhez hasonlót alig találunk a korabeli Európában. 1868 és 1890 között Ausztriában 72%-kal, Magyarországon 142%-kal növekedtek az állami kiadások. Ez a gyors ütemű emelkedés – mint már említettük – az önálló államberendezkedéssel és a gazdaságfejlesztéssel kapcsolatos szükségletek következménye volt. Az állami kiadások egyharmadát mindvégig az államadósságok és a vasúti kamatbiztosítás terhei kötötték le. Leggyorsabb ütemben az induláskor kétségkívül igen szerény összegű oktatásügyi kiadások növekedtek. Jelentősen emelkedett a gazdasági jellegű kiadások részaránya, a közösügyi és a közigazgatási kiadásoké viszont némiképp csökkent. A beruházások az egész időszak átlagában az állami kiadások 6,1%-át tették ki, de az 1868 és 1873 közötti években ez az arány elérte a 11%-ot.

Állami kiadások Magyarországon (1868–1890) (évi átlagok, ezer forintban)
Kiadások 1868–70 1871–75 1886–90 Növekedés 1868–70 1886–90 %-ában %-os megoszlás
1868–70 1886–90
Államadósságok 51 114 62 527 124 647 143,9 30,1 34,7
Közös ügyek 26 502 29 699 37 091 40,0 15,6 10,3
Honvédség 5297 7584 10 973 107,2 3,1 3,1
Nyugdíjak 3096 3422 5874 89,7 1,8 1,6
Királyi udvartartás és kabinetiroda 3512 4318 4721 34,4 2,1 1,3
Kormányzat, közigazgatás és igazságszolgáltatás 16 276 23 963 31 696 94,7 9,6 8,8
Pénzügyi igazgatás és jövedékek 17 254 23 324 39 265 127,6 10,2 10,9
Oktatás és kultúra 1536 4383 6929 351,1 0,9 1,9
Földművelésügyi, ipari és kereskedelmi igazgatás és gazdaságfejlesztés 1195 1715 5546 364,1 0,7 1,5
Út- és vízépítés 4272 6391 7246 69,6 2,5 2,0
Budapest építése 125 2 068   0,1
Vasúti kamatbiztosítás 1229 10 851 6253 408,8 0,7 1,8
Egyéb 390 6835 6993 1693,0 0,2 2,0
Tulajdonképpeni állami kiadások összesen 131 798 187 080 287 234 117,9 77,6 80,0
üzemi kiadások 38 000 50 338 71 799 88,9 22,4 20,0
Összes állami kiadás 169 798 237 418 359 033 111,4 100,0 100,0
Ebből beruházás 19 137 22 436 17 909 -6,4 11,3 5,0

A kiegyezést követő évtizedekben az új magyar állam – mint azt már ismertettük – nagymértékben eladósodott. Ez azonban egyrészt szükségszerű, másrészt a korabeli Európában normális és általános jelenség volt. Az előző korszakból örökölt földtehermentesítési adóssághoz 1868 és 1890 között még több mint 1,7 milliárd forint új adósság járult. Az államadósságok után az 1880-as és 1890-es években évi 90–100 millió forint törlesztést, kamatot és járadékot kellett fizetnie az államnak (s ehhez járult még az 1867 előtti osztrák államadósságok terheiből átvállalt évi 30 millió). Az 1890-ben fennálló közel 2 milliárd forint államadósságból azonban csak mintegy 1,2 milliárd keletkezett ténylegesen felvett kölcsönökből. Több mint 400 millió a feudális viszonyok felszámolásával kapcsolatos állami kárpótlási kötelezettségekből származott, mintegy 350 millió pedig a magánvasutak állami megváltása révén jött létre. A ténylegesen felvett kölcsönöknek egyharmadát gazdaságfejlesztő beruházásokra fordították, s az ezekből származó nemzeti jövedelem jóval meghaladta az adósságok törlesztési és kamatterheit.

A kiegyezés után létrejött magyar államnak számos olyan kiadási s főleg beruházási szükséglete volt, amelyeket a folyó állami bevételekből egyáltalán nem, vagy pedig csak a nemzetgazdaság és adózók indokolatlanul nagy megterhelése árán lehetett volna fedezni. Ilyen beruházások céljára mindenképp előnyösebb volt hosszú lejáratú hitel igénybevétele, ha erre elfogadható feltételek mellett lehetőség nyílt. A 19. század második felében a fejlődő országok bőven és viszonylag kedvező feltételek mellett jutottak hosszú lejáratú hitelekhez a fejlett tőkés országokban, s ezzel a lehetőséggel valamennyien éltek is. Hazánk a korabeli Európa közepesen eladósodott országai közé tartozott. Magyarországon a felvett kölcsönök túlnyomó részét a gazdaság fejlesztésével és a modern államapparátus kiépítésével kapcsolatos nélkülözhetetlen kiadásokra fordították. Az adósságok törlesztési és kamatterhe a hitelviszonyok tartós javulása következtében jóval lassabban növekedett, mint az adósságállomány vagy az állami bevételek. Magyarország nemcsak az államcsődöt kerülte el – ami pedig egy sor korabeli európai államnak nem sikerült –, hanem mindig pontosan, s többnyire nagyobb nehézségek nélkül eleget tett fizetési kötelezettségeinek.

Lábjegyzetek

  1. Lónyay Menyhért, Közügyeinkről. Nézetek Magyarország pénzügyi állapotáról. Budapest, 1873. 8–9.
  2. Az állandó pénzügyi bizottság általános jelentése az 1873-ik évi államköltségvetés tárgyában. Az 1872. évi szeptember hó 1-jére hirdetett országgyűlés képviselőházának irományai. II. Buda 1873. 275.
  3. 1868–74: személyes kereseti és jövedelmi adó; 1875-től: keresetadó, vállalati adó, bányaadó, tőkekamat- és járadékadó, nyereményadó, malomadó, jövedelmi adó
  4. Vadászati és fegyveradó, fényűzési adók, hadmentességi díj
  5. Milhoffer Sándor, Magyarország közgazdasága. II. Budapest, 1904. 224.

Irodalom

Az állami pénzügyekről és az államháztartásról általában lásd: Richard A. Musgrave, Fiscal Systems (New Haven, 1969). A magyar államháztartásra vonatkozó adatokat 1868-tól kezdve évről évre az állami költségvetés és zárszámadás köteteiben találhatjuk meg. Összesített áttekintést nyújt az egész korszakról: Matlekovits Sándor, Adatok Magyarország államháztartásának történetéhez (Budapest, 1894) és Magyarország államháztartásának története 1867–1893. I–II. (Budapest, 1894). A kiegyezés utáni évekről: A m. kir. Pénzügyministerium öt évi működése 1867–1871-ig. Szerkesztette Pongrácz Emil és Lukács Béla (Budapest, 1873); Lónyay Menyhért, Közügyeinkről. Nézetek Magyarország pénzügyi állapotáról (Budapest, 1873); Láng Lajos, A magyar és osztrák államháztartás 1868–1877-ig (Budapest, 1881). Az adókról lásd: Lukács Béla, Ausztria és Magyarország pénzügyei és adórendszere (Budapest, 1876); A magyar egyenesadók történeti fejlődése (Budapest, 1895); Egyenesadó-statisztika (Budapest, 1893); A községek háztartása és pótadójuk az 1881. évi jóváhagyott költségvetések alapján (Budapest, 1883); Varga István, A közterhek (In: A parasztság Magyarországon a kapitalizmus korában 1848–1914. II. Szerkesztette Szabó István. Budapest, 1965).

Az államkölcsönökről Matlekovits Sándor, Magyarország közgazdasági és közművelődési állapota. II.; Sándor VilmosKolossa Tibor, Magyarország államkölcsöneinek történetéből (Századok, 1950. 1–4).


A gazdasági fejlődés politikai feltételei
Liberalizmus és állami gazdaságfejlesztés Tartalomjegyzék A közös vámterület